87号文件并非禁止政府付费类PPP 这26个问题值得关注!

    随着87号文件的文件出台，很多人开始关心对政府购买服务的内涵和法律边界的界定问题，比如：固收市场最关注的平台企业运作融资是否会受到影响？现行的框架之下当前和未来存续的项目以及政府、平台企业和金融机构主体近些年合作关系是否会出现变化？政府购买服务与PPP之间有什么关系？

　　如何看待87号文件？

　　一、87号文定性

　　87号文件内容其实没有新东西，这个文件里面所有的规定都是重复旧有文件，或者是重复、或者是阐明、或者是强调、或者是深化，而不是提出了一些新的东西，所以它并不是一个颠覆性的或者创设性的文件，而是以明确相关部委的管理态度以及将来的管理思路为目的的文件。其相关内容可以作为财预[2017]50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》一文的延伸。

　　二、酝酿已久，并不是突发

　　这个文件的主要目的是制止地方政府以政府购买服务的名义违法违规举债。相信比较多的地方政府都有这么做，之前两三年这种情况非常普遍，不少金融机构都以这种形式给地方政府融资，包括投资人以这种形式给政府投资，所以财政部认识到了这种情况的严重性，然后发了这样一个文件。这个文件其实已经酝酿很久了，而不是突发的。

　　87号文全文解读

　　第一条：强调了坚持政府购买服务改革的正确方向，其中有一句是比较重要的，就是政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。

　　第二条：说到了严格按照规定范围实施政府购买服务，里面明确说了政府服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供的基本公共服务项目。同时还强调了政府购买服务应该是纳入到政府购买服务指导性目录里面的服务事项。这个原则是它强调的正面原则，真正的政府购买服务首先是一种基本的公共服务，而非工程和货物，因为政府购买主要分为购买工程、购买货物和服务，政府购买服务应该是基本服务，而非货物和工程，另外强调政府购买服务应当纳入购买服务的指导性目录里面。

　　第三条：在年度预算和中期规划当中据实足额安排，政府购买服务应该是先有预算后有购买，首先已经在预算当中安排了这样一个支付事项，然后才能有相关的支付行为，这一点需要注意。

　　根据第一条和第二条，政府购买服务至少要符合三个原则：

　　1、是基本服务

　　2、在指导性目录里面

　　3、先有预算

　　这是前两条已经列明的政府购买服务的三个要素。这样的原则并不是创设性的，之前的相关政府购买服务文件当中，比如《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，之后还有《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，两个文件当中都强调了刚才我说的三个原则，只不过有些地方政府和金融机构对相关的规定并没有留意，或者是留意到了以后并没有严肃地对待。

　　第二条同时提到了负面清单，也是这两天业内专家解读当中用到比较多的一个词。

　　负面清单列举了不能够列入政府购买服务的范围，包括原材料、燃料、设备等货物作为政府购买服务，同时基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程不得作为政府购买服务，严禁建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围，这些是在上面确定的三个原则之后又重申了这样一个负面的清单。我们认为正面的约束恐怕不够，如果是希望彻底禁止这样一些乱象的话，确实是需要有负面的清单，87号文中也明确地提出了负面清单。

　　第三条是关于严格规范政府购买服务的预算管理。

　　这一条还是强调了刚才我说的先预算后采购的原则。我们可以看到这里明确提到政府购买服务要坚持先有预算后购买服务，所需资金应该在既有年度预算当中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。这一条说得非常清楚，年度预算未安排资金的不得实施政府购买服务，政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期规划预算之内。这里强调了刚才我们说的政府购买服务是先预算后购买服务的要求，其实也呼应了之前政府购买服务的期限要求。

　　之前关于政府购买服务的要求和文件中，都明确提到了政府购买服务原则上是不得超过三年的。为什么规定是三年？因为我们国家有一个中期财政规划，每个地方的政府都会做一个中期财政规划，这个财政规划本身期限就是三年，所以如果坚持先预算后采购的原则，那么这种采购只可能是在三年以内，因为中期财政规划本来就只有三年，顶多是已经预计到三年中将对这个服务进行采购，并且把它列入现有的中期财政规划当中。所以虽然这一条并没有明确地说期限不得超过三年，但是期限应严格限制在中期财政规划期限之内，这是之前政府购买服务不得超过三年的限制。

　　针对这一条我想再多说一句，这两天也有很多专家在网上提到之前某些地方政府已经实施了政府购买服务的行为，会不会被要求整改？有些专家说只要政府购买服务已经由人大审批纳入到预算了，这就已经合法了。根据我刚才的解读，大家应该都是清楚的，即使是已经进行了政府购买服务，并且也由当地人大审批了，但是如果不符合先有预算后采购，并且期限超过了三年，那么这也存在合法性的问题，和人大有没有批其实没有非常大的关系。

　　第四条是严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

　　其实这一条主要是针对一些金融机构，就是利用地方政府和平台公司签订的一些政府购买服务的合同来给地方政府进行融资，针对的是这样一些行为。这个文件明确提到了金融机构，前一段时间发的50号文，还有去年关于土储的财综〔2016〕4号文《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，里面提到了银行不得给土储机构提供融资。但是4号文下来以后，还有些非银行金融机构依然给土储机构提供融资。所以这个文件当中不仅说的是银行，而是说的所有金融机构。

　　最后一句提到地方政府及其部门不得利用或者虚构政府购买服务为建设工程变相融资，其实基本都是这样的含义。当然，这一条同样不是一个新的文件，因为我们知道《预算法》和43号文下发以后，地方政府除了发行地方政府债券是合法的举债融资渠道以外，不得使用其它任何方式变相举债融资，利用或者虚构政府购买服务的行为进行变相融资同样是违反《预算法》和43号文的。

　　第五条是关于切实做好购买服务信息的公开。

　　前两句提到了信息公开的规定，第三句说到坚决防止借政府名义进行利益输送。

　　最后一段其实大家都比较容易忽视，这里明确提到了对已经实施的政府购买服务的项目如何解决，要报省级政府批准以后会同有关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务的情况，发现违法违规的问题督促相关地区和单位限期整改，这里可能就涉及到既有项目整改的问题，具体怎么整改、能不能把已经有的政府购买服务的一些做法都整成规范的融资行为，恐怕中间也存在着比较大的难度，具体需要怎么整改我们可能还要看下一步的政策导向。

　　87号文普遍关注的问题

　　1、政府购买服务和政府付费PPP项目有什么区别？

　　政府购买服务应该属于政府购买工程、政府购买货物、政府购买服务当中的一种；PPP是一种特殊的基础设施领域的投融资形式。

　　当然，PPP也有三种付费模式，其中政府付费对应的就是完全没有使用者付费的公益项目。很多人理解的是政府付费的PPP项目就是政府购买服务，这个理解是完全错误的，它们两个是并行的概念。就像我刚才说的PPP是基础设施领域的投融资形式，政府付费只是PPP当中的一种付费形式，和政府购买服务是两回事，不能同等地对待。虽然有关部委的文件中提到了PPP分为特许经营和政府购买服务两种形式，但这种说法我们认为不是特别严谨。

　　这两年有非常多的人存在类似的解读，或者是认为PPP操作流程比较复杂，因为它是一种基础设施领域独有的投融资模式，它有自己相关的操作规范，操作流程比较复杂。另外所有PPP项目的政府付费受到10%的公共预算支出的限制，所以投资人、金融机构和政府方都希望借道所谓的政府购买服务这种简单的方法来把很多基础设施建设，或者是融资服务全部列入到政府购买服务当中。

　　这种行为会加剧地方政府的或有负债风险，一方面违反了先有预算后采购的原则，突破了现有的政府采购预算；另一方面又不受到10%预算管理的限制，所以很容易产生比较大的地方负债的风险。因为很多基础设施的项目都用这种简单的政府购买服务的形式去做，事实上也架空了对PPP模式的设置，因为很多人不愿意玩PPP，不想受到PPP的规则或者各方面的约束，就做简单的政府购买服务，这么做了以后，对PPP模式的设置，包括这两年财政部和发改委所做的一系列设置其实都等于是枉费了心血，大部分人都是借道简单的政府购买服务，就是把PPP的模式架空了。

　　所以主要是基于刚才我说的这两点的想法有了这样的一个文件。这样的文件其实并没有新创什么东西，而是在重申旧有的关于政府购买服务的规定，并且阐明了负面的清单。

　　2、87号文对平台公司会产生什么样的影响？

　　应该说这个影响并不是今天才有，而是《预算法》和43号文出来以后，融资平台公司已经受到了这样的影响。但是由于有了这样一些借道的行为，很多融资平台公司假借和政府签订政府购买服务的协议继续进行融资，其实是一种变相举债的行为，这个行为本身就是违法的，违反43号文，也违反了《预算法》的规定，同时也违反政府购买服务的相关规定。

　　但是平台公司一直都这样做，很多金融机构也一直这样借款融资。我想这个文件只是对这种行为的一个明确的禁止，但是这种禁止并不是今天才有的。

　　3、下一步融资平台公司该何去何从？

　　其实从43号文和《预算法》出台以后，融资平台公司应该早已设想将来的经营方式。我们也跟很多融资平台公司沟通过，很多融资平台公司还心存侥幸，认为43号文和预算法还不够明确，是不是还有其它的方式去规避。应该说从去年年底一系列关于地方政府债务管理，包括这两个月刚出的50号文、62号文和87号文，对融资平台公司这样的政策导向是越来越清晰了，再走旧有的背靠政府信用进行融资的做法恐怕是再也行不通了。未来融资平台公司确实需要进行商业化的转型，作为一个市场主体竞争基础设施建设的商业机会。

　　将来的政策导向肯定是融资平台公司要和其它市场主体一样作为一个市场的主体去进行竞争，拿到项目并且依赖自身的信用和项目的信用进行融资。

　　4、87号文对现有参与PPP的上市公司有什么影响？

　　我们要明确一个概念，就是刚才我们反复强调的，禁止的政府购买服务和PPP项目当中政府付费类的公益基础设施建设两者并不是一码事，这个文件并没有禁止政府付费类的PPP，PPP也并不是这个文件禁止的对象。

　　我们可以预计在政府购买服务行为被禁止以后，大量的公益类项目会通过PPP的模式进行操作，因为这是把违规融资的后门给堵了。我们相信大量公益类的基础设施建设如果还需要社会资本进行投资建设的话，肯定只能通过PPP的模式来进行操作。

　　所以从这个层面来看，堵住简单的政府购买服务进行基础设施建设的后门，是对现在已有的PPP公司的利好，因为这种项目将来会更多，对投资人的需求会更大，我认为这是整体层面的一个利好。

　　我们看到50号文当中明确提到，包括今年很多文件都反复强调做规范的PPP，所以可能有些公司再以简单的政府购买服务的形式来做基础设施项目的建设，确实可能面临一些整改，这样可能会造成一定的损失。如果所投资的PPP项目本身并不符合我们国家财政部、发改委对本轮PPP项目合规化的要求，也有可能在今年对PPP项目规范化的管理当中受到影响。

　　投资人在关注这些上市公司PPP业务的时候，需要关注这些投资人是不是在用正规的方法投资PPP项目？有没有采用87号文中禁止的简单的政府购买服务的行为去做公益类的PPP项目？如果有的话可能会受到一定的损失。公司投资的PPP是不是规范化的？有没有专业的PPP投资团队？有没有专业的人才？他们对这个项目的审查或选择、结构的设置是不是规范化地符合相关政策要求？

　　投资者关注的问题

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　　【问题1】目前通过政府购买服务投到项目上的金额和合规的PPP项目落地的金额有多大？有相关数据吗？

　　【回答1】数据暂且没有，但是金融机构反映：投的合规的PPP资金占整个投资资金的三分之一，三分之二投的都是政府购买服务，这个体量还是挺大的。

     2

　　【问题2】87号文出台后，未来是有利于PPP的，对一些上市公司而言是有机会的。针对这个观点，想请教一下，对PPP项目来讲，引入的社会资本方主要是设立SPV，剩下的资金是要进行项目融资的，项目融资主要是通过银行，比如PPP产业基金、银行的明股实债等等才能构成项目总投资的资金来源。

　　但现在包括财政部在内的六部委也出台了相关文件，针对PPP当中银行的明股实债、政府兜底都明确提及，并提出了一些质疑。这样一来，后续除了社会资本的资金到位之外，其它资金如果不到位，会对整个PPP有很大的不利影响，社会资本即使进来也没有办法顺利推进这个项目，针对这一问题您怎么看？

　　【回答2】这个问题很好，也是这两天业内讨论较多的。其实不仅是刚才您提到的财政部，今年一行三会等监管部门也都加强了市场监管，对整个金融市场影响较大，会进一步造成对PPP项目落地的担心。

　　首先，单从87号文出台这件事来看，利好PPP项目还是成立的，它主要的作用是堵住了后门。前面提到存在一个情况是，由于PPP项目设计、流程都较为复杂，而政府购买服务相对简单，且能较快落地，所以部分金融机构有三分之二的钱都投到了政府购买服务，剩下三分之一的资金才投PPP项目。因此，如果现在把政府购买服务这个门堵了，那么机构就得想办法把钱投出去，原来投到政府购买服务里面的钱就得转移到投PPP，因而从金融机构的投向来看，是利好PPP的。

　　其次，可能涉及的进一步的问题是，今年金融监管趋严导致市场资金总量减少，或者说呈现出变少的趋势，资金成本也有上升的趋势。资金投到这里不会有非常大的风险，则不管是银行、保险、信托还是其它的金融机构，越来越多地需要了解这个项目质量、规范性、回报的稳定性，不只是利用地方政府的信用和企业的征信。所以从这个角度来讲，规范的和设计非常好的项目反倒是不会受到影响。

　　所以，总体层面来说我还是坚持认为是利好的，当然，如果项目不合规、资质有问题，这一轮的规范化管理当中确实会受到比较大的影响，如果项目本身就很规范，整个市场上的钱即使总量减少了，另外一个出口被堵了以后更多的钱会涌入到规范性和合规性的项目当中，反倒是利好的。

     3

　　【问题3】假定目前PPP都规范化了，银行和社会资本都按照规范的流程去投，我们也可以算一笔帐，地方财政预算收支去年应该是15万亿左右，按照10%的占比的话，PPP能够进行政府采购、政府付费的也就是1.5万亿；但固定资产投资额参照去年的数据，基础设施的投资高达15万亿。其次，原来有很大一部分资金是来自于预算，差不多是3万亿左右，3万亿加上1.5万亿也就是4.5万亿，所以从以前的情况来看，大量还是依赖于平台融资。但从50号文、62号文和去年的4号文来看，平台能够通过土地平衡的资金被卡住了，而现在的基建项目通过政府采购或者是代建等相关渠道也是被卡住了。在发改委审批项目仍然很多，还是还是要靠基建去拉投资的背景下，基建投资的资金从哪里来呢？

　　【回答3】这确实存在一个阵痛期，我国投资确实一直以来较为依赖基建，在今年房地产严控的背景下，可以预期还是得依赖基建。现在融资平台被卡，基建资金来源只能通过地方政府债券、通过PPP由社会资本进行投资和融资，这部分并不进入表内。

　　通过与相关部门的沟通来看，监管机构将此视为阵痛期，需要明晰的是：目前我们管融资平台和地方政府债务的方向是不会变的，至少近一两年以内是不可能对地方政府债务和融资平台的管理放松，政策导向肯定是逐步趋严。

　　进一步来看看钱从哪里来呢？财政部的观点是先把传统的、不鼓励的暗渠堵了，堵了以后再想怎么开明渠。现在已经有的地方政府债券就是一个明渠，刚才提到的刚发的62号文就是关于土储专项债的规定其实就是一个开前门的行为，因为这块资金确实是地方政府所缺的，之前只能是通过违规举债融资，62号文其实就是给土储融资一个明渠，和去年地方政府专项债是一脉相承的。据我们所了解，明年地方政府债券发行会进一步放开，金额会放大，财政部对于这种能够监控、不会造成系统性金融风险的明渠，管理方向上是逐步拓宽的。

　　关于PPP10%的红线，据我了解，10%能不能上调还没有明确的说法，但是最近出台的一系列政策当中都有提到：政府支付的责任中如果有一部分是来源于基金性预算或者其它种类的预算，则从其它预算当中出的部分可以不计入10%的测算当中，可以看出现在有一系列这样的松动；10%这个线到底画得是不是合适，有些地方政府的财政是比较宽松的，10%对它来说是偏低的，有些地方政府财政相对较紧，10%对它而言甚至偏高。财政部的角度当时是没有办法特别科学地预测，只能是以10%划红线，将来会不会有所松动，则需要根据每个地方的情况区别来看，这个也值得期待。

　　现在阶段确实是存在一个阵痛期，平台公司被限制、地方政府债券融资金额还没有上来、PPP的额度也没有上调，资金确实偏紧。

　　4

　　【问题4】此外，还有更重要的一个问题，这个是想把后门堵住，但是前门还没有开，则不仅涉及投资项目资金来源问题，还会涉及到：新的《预算法》公布之后，2015年到2016年不合法不合规的融资是大规模膨胀的，这块如何界定？债务偿还的资金来源怎么解决？现在把融资渠道卡住了，未来会不会不匹配，相关的资金配套是要考虑的。此外，前两年有大规模债务的增长，现在大部分也是借助于政府采购或代建以及土地的周转来平衡，现在切换的话，存量债务政府还认不认帐？政府签的采购协议和代建协议还认不认帐？

　　【回答4】这个就是整改的问题，之前也和很多金融机构沟通过，43号文、《预算法》发布以后，很多金融机构并不认为有意义，还是该怎么干就怎么干，反映的是机构“法不责众”、反向绑架政策的思路。

　　从政策面解读是如此的，但是会不会真的会这么干？这个不知道，或许是正如很多金融机构所估计的：冒险者取胜、险处求生。现在这种不合规的存量债务，特别是利用政府购买服务形式举债的应该怎么解决，确实需要看下一步的力度。需要注意的一点是，财政部去年的文件说得很明确，融资平台公司债务一律不属于地方政府债务。

　　5

　　【问题5】刚才讲到三年，这是什么概念

　　【回答5】政府购买服务理论上不能超过三年，超过了就不可能符合先有预算后采购的原则，因为政府购买服务是先有预算后采购。

　　中期规划只能有三年，比如政府今年做中期规划做了三年，我说这三年当中准备在政府购买服务这件事情上花多少钱，比如我准备花一个亿，我只能在这一个亿里面安排政府购买服务的资金，我已经安排了一个亿做政府购买服务，我就只能在一个亿里面采购，采购的只能是这三年的，因为我的预算就是这三年，只能先预算后采购，如果我采购的是四年，第四年的钱就没在预算里面。

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　　【问题6】但PPP的周期都比这个要长。

　　【回答6】这个就是混淆了，不能把政府购买服务和PPP放在一块，PPP最低不得短于十年，PPP是先采购后预算，先找投资人，然后把付款列入到以后的预算里面，这两个是反的。

　　政府购买服务就是通过先预算后采购的方式限制这种支付责任巨额膨胀。比如我家里有一百块钱，今年我说十块钱用于政府购买服务，已经说好了我只用这十块钱买，所以我就不可能花到十一块钱，也就不可能对我造成债务；PPP则是说将来家里的钱只用其中的10%来买PPP，这两个的逻辑是不同的。

　　如果它们都在既有的逻辑下面采购都不会产生政府债务风险，一个是先预算后采购，一个是采购之后必须受到10%的限制。

　　为什么政府购买服务这两年受到这么严厉的制止？就是因为脱离了先预算后采购的原则，把自己搞到了一个中间地带，不受先预算后采购的管理，也不受10%的限制，这就变成了一个中间地带，预算没有还在采购，又不受到10%的限制，你说会不会造成巨大的地方政府债务风险？就是这样的一个逻辑。

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　　【问题7】我们也是遇到了类似的问题，地方很多的项目都是通过政府采购服务的方式来做的，而且有些已经批了在做，还有一些是正在处在审批通道当中，发这个文对这些项目会有什么影响？

　　【回答7】还是这个问题，还没批的肯定是别批了，因为明显已经在负面清单里面了，肯定不能批了；已经批的这些要去权衡它有没有在负面清单里面，如果不在的话，还要权衡符不符合正面的要求，也就是前面提到的，一必须是公共服务，而不是工程也不是货物，二它不超过三年，三先有预算后采购，就是考察这几个大的原则是不是符合，此外，还要考察采购程序符不符合，我们知道有很多政府购买服务在地方都搞了单一来源采购，单一来源采购首先是有要求的，符合这个要求以后还要审批，审批以后还要发起流程才可以搞单一来源采购。如果说这些都符合的话没有问题，该怎么搞就怎么搞，如果不符合的话就是10月份以前整改。现在一个关键问题是：确实是很多项目没法整改，因为是已经开始建了，人家的钱已经投进来了你怎么整改？

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　　【问题8】这两年政府购买服务和不规范的PPP之所以比较大就是因为地方财政不匹配，前门开得不够大，地方干活又要干这么多，所以我不太清楚现在财政每年的缺口都有两三万亿，今年的专项债从去年的四千亿提高到八千亿其实还是不够，财政部为什么在今年没在年初就把这个额度进一步更加放开？往后走的话财政部的思路估计肯定是希望把这种准财政和不规范的融资全部挪到地方专项债里面，其实应该是前门先打开再堵住后门，如果直接堵住后门，前门开得慢的话中间就会有这个阵痛期。43号文之后也是一样，2014年底文件也很严厉，2015年上半年经济断崖式下跌，大家默认采取各种各样突破的方式，这个问题如果不解决大家迟早还会采取其他的突破方式，包括产业基金这种方式后续也有可能成为大家用来突破的方式，您刚才说的明年可能会放开额度，放开额度会到多大？应该堵不上专项债的缺口，我们又顾及赤字率的问题，财政部是怎么想的？因为经济和财政约束方面始终存在这种问题，即使明年放开也依旧存在这个问题。

　　【回答8】我只能说我所了解的就是这样的说法，地方政府债券肯定是放开的趋势，到底能放多大就不知道了；另外，PPP肯定是一种鼓励的方式，因为它是一种鼓励的方式，10%能不能上调或者能不能有其它松动的措施，也作为一个比较大的前门。现在前门其实只有两个，一个是地方专项债，另一个就是PPP，两个前门到底能开多大不好预计。

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　　【问题9】PPP这块，我觉得问题不是10%的限制，而是PPP里面有很多并不是真实的、真正有完整的现金流、而且合规合法的项目，实操当中其实有很多地方政府是把PPP作为融资手段而不是作为真实的PPP来做的。

　　【回答9】这个理解可能有点偏颇，不能说有现金流的PPP项目才是正规的，只要是政府付费的PPP符合规范做的、地方财政能够承受也是一个正规的PPP项目，不能以项目是否有现金流作为评判标准。

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　　【问题10】如果PPP项目是百分之百由政府付费的话，要求符合什么条件？

　　【回答10】是所有的PPP项目都要符合：这个付费不能是政府兜底、必须要有相关的绩效考核、需要提升整体区域公共服务的绩效水平、要以绩效为导向、符合权利义务分配合适、风险分配适当这些原则，这是判断PPP项目是不是合规的标准，而不是以谁付费为衡量。

　　使用者付费的项目是使用者（纳税人）直接付费，政府付费的项目是政府把纳税人的钱收上来付给企业，这两个有区别吗？都是付的纳税人的钱，只是一个是纳税人自己付钱，一个是政府收上来再付钱。

　　例如，国外很多高速公路都是免费通行的，因为政府收了足够多的税金足以支撑高速公路的运营，不需要再向使用者收费了。如果这样的项目做成PPP，你说它就不是一个正规的PPP项目了吗？它还是的，因为政府能够承担这个高速公路的建设运营成本，不需要再收通行者的钱了，这是一个道理。

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　　【问题11】因为PPP项目有三种形式，政府付费、差额补贴和使用者付费，可不可以理解为以后很多不合法或者就是说通过政府购买服务这种不合法的方式会转到由政府付费的方式？

　　【回答11】肯定是的，肯定会挤进来，因为原来搞的都是政府购买服务，完全不正规，也没有10%的限制，现在这些项目都挪到PPP里面来做了。大家都认识到政府购买服务就是违规融资的一个后门，本来PPP玩得好好的，边上又支了个摊，都去搞政府购买服务了，我PPP还玩什么呢？这样就玩不起来了，没有人管你的规则怎么制定，你想怎么制定就怎么制定，我要去玩边上的那个。所以我一直说这个文件是利好PPP，从大的层面来说，就是把后门给堵了，这种项目从规范的角度将来只能做PPP了。

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　　【问题12】财政部每个季度都会出季报，如果是沿这条路走的话我们至少可以看到第三季度PPP的落地金额要加速非常多，之前每个季度都是五六千个亿，包括今年第一季度也是接近6500亿元，是否三季度会显著增加？

　　【回答12】那也不一定，这里有两个因素：1、10%的限制还是有的，大量涌入进来我得财力要能够支撑。2、PPP这个项目落地和原来搞的政府购买服务不一样，不是说今天搞了明天就能落地。PPP项目的落地周期正常来说是5个月以上，所以不可能下个月见到季报就上来了，这个也有一个过程，具体多久也不好预计。

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　　【问题13】刚才讲到不规范的政府购买服务这一类的融资，不同的金融机构其实多多少少都有，原因是政府可能有一批项目是已经签订了购买协议，就是有白纸黑字有公章和项目主体，具体的公司已经签订了购买协议，但是没有通过人大的预算，可能是想通过第二年或者下一次的人大政府批准这一类的协议，是不是这一类的融资都是在整改范围之内？

　　【回答13】您说的可能不全面，这一类肯定都是要整改的，但是因为已经不符合先有预算后采购的原则了，即使是准备放到将来，也肯定是不符合；其实和有没有人大批没关系，还是得看符不符合正面的要求和在不在负面清单里面。

　　14

　　【问题14】如果本身购买服务是基建类的，或者是在负面清单之内的，不管人大有没有批准，也是不规范的，也就是说后续这类项目都还是要整改？

　　【回答14】对的，你们可以看一看《预算法》里面上级人大是有权力撤销下级人大违规审批的预算。我一直跟所有的投资人和金融机构说，任何涉及到跟政府合作的事和政府审批的事，政府的审批都是双刃剑，大家要这么理解，不能说你拿到一个函，政府批了就觉得可以放心了，没有用的，政府可以批也可以撤回，关键是得看批得合不合法。

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　　【问题15】这个和以前的担保函一样，出的担保函还是可以撤回。

　　【回答15】对，这个东西是没有用的，要看它的基础合不合格。

　　16

　　【问题16】这一类不规范的购买服务在10月份之前要进行整改，大致会往哪几个方向整改？

　　【回答16】一个是转PPP，就是属于PPP领域的转成PPP，另一个是得做测算，符不符合10%的要求？因为有可能很多项目一转PPP的话，当地的PPP额度一下子就满了，甚至超了。另外就是说可能很多项目还没有开始建，那肯定就撤了，就不弄了。

　　17

　　【问题17】我们处于长三角，现在从实践和同业情况来看，我们这个地区PPP的项目都是非常少的，可能中西部或者北方的朋友接触到的PPP项目会比较多，我们这边接触的PPP项目落地真的是很少，基建的需求又非常大，所以现在有一种观点，是不是除了PPP、债券和政府购买服务，地方政府的平台融资我们是不是可以认为有一部分自身可以产生现金流的平台可以被视为市场主体，这一类的地方政府平台我还是可以给它融资的，不是专门作为一种政府的融资，而是作为市场主体融资。

　　【回答17】能够有这个看法就已经很好了，要把它作为一个企业来看，不要把它作为爸爸的儿子来看，这就对了。正常的该怎么评估一个企业就怎么评估，不要考虑背后的因素，因为它已经切断了。

　　18

　　【问题18】我们想在今年一系列的规范性文件出来以后，对现在的客户进行梳理，看一看哪些是可以真正做到市场主体，产生现金流的，我们对这种平台企业还是继续支持，同时根据国家现在的规范性要求，就是不要求政府出具担保函或者一定要纳入财政预算，不管担保函也不管财政预算，认为它可以产生现金流，就可以给它融资，这部分融资国家会不会认为是增加地方债务？

　　【回答18】不会，你该给企业融资就给企业融资，这是没有问题。

　　预算方面，如果融资平台公司正经的就是通过PPP的方式拿到了当地政府的项目，那也没有问题，应该根据PPP的规则纳入到政府的预算当中，这是一个要求，如果是正经做的PPP项目，也通过正规招标的形式进去，正经的项目也合规，另外政府也把它纳入预算了，这个没有任何问题。财政部和发改委现在也有非常明确的导向，就是鼓励平台公司甚至当地本级的平台公司来做PPP项目，这都是鼓励的。

　　现在有些约束说是当地的平台公司不能做当地的项目，但是对于当地的项目，大家要注意：去年国发42号文里面也开了口子，就是只要明确了不再替政府负债了，明确是市场主体，你也可以参与本地项目的竞争。

　　平台公司现在主要的方向是转型，需要自己把自己当成市场主体来干这件事情，金融机构给资质非常好的平台公司融资当然没有问题。我们也认为很多平台公司是很优质的，资产很大，又非常有运营经验，他们都拥有非常大的基础设施资产，当地的政府选择他们作为投资人来投当地的基础设施类项目是很好的，因为他们本身很有经验，投资有经验，了解当地的情况，又有非常成熟的运营团队，为什么我不给你？我给你去做，融资成本又比较低，我何乐而不为？这种项目金融机构给予平台公司支持我觉得没有任何问题。

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　　【问题19】目前大量城中村改造，包括三四线城市的县城改造，是这些政府主要在做的事情，城中村改造也会涉及到政府购买服务，这种项目是以土地整治的形式出现。环境整治和城中村改造可不可以归类为政府购买服务？我自己理解城中村改造前期就是拆迁和整治的过程，可以理解为一种服务，但是后期城市的基础设施建设可能会理解为一种基建？

　　【回答19】这次明确说土地收储的前期开发是不能做政府购买服务的，这个和刚才你说的很像，土地收储本身前期的征收拆迁这一部分现在还没有被明确列为负面清单。但是前期开发、“几通几平”这些，就已经属于基建了，就列入负面清单里了。

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　　【问题20】从银行的角度来说这类项目是非常优质的项目，特别是杭州、南京或者宁波这些一二线城市，未来的现金流是很可观的，因为土地招拍挂之后，产生的现金流是很大的，也完全可以覆盖前期的支出，但是这种融资现在就存在很多不同的看法，到底土地招拍挂的收入到底能不能作为前期拆迁的还款来源，这个存在很多的争议？

　　【回答20】这个我觉得还好，因为不能挂钩，将来土地拍卖的金额，就是招拍挂的金额，就是有百分之多少或者全部，作为项目的付款来源，这么说肯定是不行的，因为明确说了不能挂钩。但是根据土地收支的管理办法，明确说土地出让收入有一个列支项，就是城市基础设施建设。土地收储前期的征收拆迁费用，另外就是基础设施建设的费用是可以同土地出让金列支的，所以说这一块，如果把这类项目明确做成合规的PPP，那么它的付费来源，不能说可以列支多少，但是未来这一块的土地出让收入，是可以作为项目的付费来源，我觉得这么说是没有问题的。但是具体付多少钱，跟你这个成本有关，成本加上适当收益是可以列支的。

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　　【问题21】到今年3月份整个全国入库的PPP项目14.6万亿，落地差不多是3万亿，这些项目当中是不是都是合规的？有没有不太合规的项目存在？

　　【回答21】肯定是有的，入库跟合不合规没有关系，这是另外一个话题。可以看一看财政所有的文件，发改有一个传统基础设施PPP项目库，财政有PPP项目综合运营平台，一个是财政的库一个是发改的库。所有关于库的文件当中没有任何一个说入库就是正规的，或者入库是对正规的认可，没有部门敢说这样的话，这么多项目不可能一个一个地审。

　　财政部去年选的好像有100多个示范性项目，后来也发了个文件，说示范性项目能进能出。后期执行不合规的或者在什么期限之内不落地的我照样给它踢出去。对于示范项目都说能进能出，更不用说入库项目了，不能简单地根据入不入库判断一个项目合不合规，这个没有任何依据。

　　22

　　【问题22】财政部的采购目录是很明确分成货物采购、工程采购和服务购买，财政部之前出了一个4号文，很明确地说土地征收环节是各级国土资源部门以政府采购的模式，前面政府购买是做前期，后面就是允许以政府采购创新的模式来做，这二者的区别是什么？还是就是一个东西，在不同地方用得不一样？

　　【回答22】这个话说起来就长了，前半段没有在负面清单里面，说的是政府购买服务，后半段说的是以政府采购的形式来做，并没有说以政府采购服务的形式来做。因为政府购买服务的话购买的就是服务，政府采购有可能是采购货物、工程或者社会资本，因为PPP项目也是采购，没有说具体采购什么，政府也可以采购工程，后期的土地前期开发就是基础设施建设。

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　　【问题23】往后平台如果做一些基建项目都走采购工程的流程，岂不就没有问题了吗？

　　【回答23】对，采购工程就是政府招标。采购工程融资责任是在政府，就是政府要向融资平台公司付的是工程款，就是工程招投标，如果金融机构借钱是要借给政府的，不能借给平台公司。

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　　【问题24】我们也接触过一些施工企业，假如他们是中了标，但是要把这个活干好以后交付给政府，中间也会产生一些融资的需求，实际上如果平台带着工程类项目的话中间也会有融资需求。

　　【回答24】那就和贷款给正常的工程企业一样，需要考虑这个企业的建设能力，还有资金的能力，政府将来会不会正常地付给工程款，而且这样的工程立项应该是以政府的名义立的，而不是以平台公司的名义立的，借钱不是借给这个项目，而是借给施工企业作为垫资使用。

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　　【问题25】采购服务和购买服务业主方应该是平台或者企业，如果是采购工程的话这个项目的业主方就变成了政府。

　　【回答25】这个方面的采购服务本身就是不合法的，原来就是变相地这样操作。采购工程就更加明确了，政府是业主，不管谁是被采购方都只是一个施工方。

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　　【问题26】就是因为融资工程都在政府，所以现在平台大量采用购买服务来代政府完成融资，而没有通过采购工程？

　　【回答26】财政部出这个87号文的目的就是为了明确不能让市场上出现还有这种隐性的政府担保或者违规的政府名义的融资，政府采购工程已经很明确了，至于施工方的融资和政府是没有任何关系的，工程的参与方融资和政府不可能有任何关系，这个金融机构心知肚明，但是政府购买服务的过程当中可能会涉及到这种或有债务问题和隐性担保等问题，这次就把它明确了。

　　注：文章是对天风证券研究所固定收益团队组织的对财政部87号文进行解读的电话会议整理所得，若有侵权敬请告知，我们将立即删除或协商支付稿费！

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